市场前沿 | 循证社会政策

作者:浙江工业大学政治与公共管理学院 方 巍 王宇婷

1.     政策科学及社会政策的起源

作为政府行为的指导原则，政策的历史源远流长。现代政策作为研究对象，通常被认为始于威尔逊对于政治与行政的区分。威尔逊关于公共行政的界定虽然提出了对于政策执行过程的科学研究任务，但它并不是政策研究的全部内容。政策科学的诞生通常被认为与拉斯韦尔出版的《政策科学》一书相联系，除了强调科学方法，还提出了合理性及价值取向问题。作为政策科学发展历史上的标志性人物，德罗尔更是强调政策制定和政策科学的哲学思想基础，明确提出政策与价值判断之间存在紧密联系。相对而言，社会政策学科的产生更晚，它直接与蒂特马斯对于社会政策研究相关。由于社会政策关注弱势群体基本需要的满足，以追求社会公正为使命，因而具有更强烈的价值取向。这种学科特点一方面使得人们因为社会政策的价值取向而将其视为伦理学研究，另一方面也令社会政策的研究成果呈现出明显的思辨色彩。

但是，政策研究自公共行政概念确立之时开始，便努力追求以实证主义特征为代表的科学化。从拉斯韦尔到德罗尔，政策科学研究一直在政策分析过程中重视应用社会科学研究方法，并在第二次世界大战之后受运筹学家、系统分析家和数学家的影响，大大推动了政策研究的实证主义定量研究。在社会政策研究领域，尽管以蒂特马斯及伦敦经济学院为代表的社会政策研究与费边的社会问题经验研究有着密切联系，而此后诸如艾斯平•安德森的《福利资本主义的三个世界的研究》也呈现出强烈的实证主义研究特色，总体上仍然具有价值取向的思辨研究特色。同时需要指出的是，传统政策科学与社会政策研究中的经验性基础，与循证实践强调经过严格评价的研究证据仍有着相当的距离。

2.     循证社会政策的产生与发展

就政策领域来说，最早提出将循证实践的理念应用于政策研究和决策的是公共卫生，试图借此解决传统卫生政策面临的挑战，将有限的资源服务于社会群体，维护人类的健康。1997年，詹尼斯克(Jenicek)提出了循证公共卫生政策(EBPH)的概念，将其界定为谨慎地使用现有最佳证据对社区和人群的保健、疾病预防、健康维护和改进 (健康促进)领域做出决策。

同一时期，循证实践也在教育和青少年犯罪的政策领域得到运用。随着高中毕业率的下降和青少年暴力行为问题比率的提高，美国联邦和州政府迫切需要提升青少年犯罪预防政策的成效。汉斯金斯(Ron Haskins)等人要求决策者借助科学证据指导政策制定和现金资助。循证犯罪预防就是依据系统评价之后得到的最佳证据制定犯罪预防政策，由此实现以科学方法预防犯罪行为的目的。

除了公共卫生、犯罪预防和教育领域，循证实践的理念也越来越多地出现在福利、社会保障等领域的决策研究之中。澳大利亚在无家可归者政策的制定过程中，决策者根据需要评估后提出了住房救助计划为了确保政策的循证实践基础，政府组织了对无家可归者住房问题的研究。研究发现，除了缺少定向的、经济承受范围内的房源以外，个人问题也是决定无家可归者数量的问题所在。经过对证据的系统评估，政府最后出台的政策将聚焦在无家可归者个人问题的社会干预，而不是仅仅提供更多定向的住房。

3.     循证社会政策的特点

循证社会政策(Evidence-based social policy)是循证实践在社会政策制定中的发展和应用，在决策的依据和政策研究方法上，均显示了不同于传统社会政策的特点。

第一，循证社会政策改变了以往依靠政策制定者的陈旧知识、个人经验来制定政策的做法，反映了以意识形态为基础的政策决策模式向有据可循的科学决策模式的转型。本文在前面关于政策科学的发展部分指出，政策科学具有强烈的价值取向，反映了人们对什么是正确方向的诉求。科尔(Cole)早在1945年便撰文指出，社会政策历史上各种不同制度观念的对立，本质上是资本主义和社会主义意识形态、自由放任思想和国家干预思想冲突的反映。乔治与怀尔丁在其《意识形态和社会福利》一书中详尽分析了西方社会20世纪80年代包括新右派、中间道路、民主社会主义、马克思主义、女性主义和绿色主义等各种主流意识形态在社会政策上的不同价值取向。虽然艾斯平•安德森关于福利资本主义的三个世界的研究具有扎实的实证依据，但是从他关于北欧民主社会主义、美国的自由主义和欧洲大陆的合作主义的划分，本质上也体现了不同福利体制之间的意识形态差别。然而，尽管意识形态是一种系统的思想观念，但它本身并不是建立在科学的证据基础上。就像20世纪80年代新右派对国家福利的种种指责以及对自由市场竞争的推崇，本身并没有多少事实依据。邓广良曾通过有关文献回顾研究认为，就所考察的公共服务领域而言，私人部门并不必然比公共部门更为有效。在消防、废物回收、清洁和公共交通服务方面，私人部门比公共部门更有效率；在供水和供电领域，两者之间互有千秋；而在资源管理方面，公共部门可能更为有效。显然，循证社会政策注重研究证据的做法，对于超越单纯的意识形态的众说纷纭、增强决策的科学性具有重要意义。

第二，循证社会政策除了在决策模式上带来的革命性变革以外，也给传统社会政策研究方法带来了根本性的变革。其颠覆了以往政策研究的思辨主导性，突出了政策科学的科学性。现代科学的发展是与经验性和可验证性联系在一起的。虽然现代社会科学方法摒弃了传统单一的实证主义方法，但是人文主义方法的加盟仍然没有背离现代科学方法的经验性基础，这也是西方现代社会科学与人文学科的本质区别。然而，与一般科学不同，政策学科的应用性、特别是社会政策所追求的公正性，决定了它不同于一般社会科学，不可能完全置价值取向于不顾。这就造成了社会政策研究方法与社会政策的决策相类似，有关论点的论证以相关的意识形态为依据，具有鲜明的思辨特征。循证实践方法的导入给社会政策研究带来的方法上的变化便是经验性取代思辨性，强调结论的可验证性。这种经验性既表现在政策所应对的社会问题的研究方面，需要对政策所要回应的社会问题现状及其形成机理做出经验性研究，又对相关问题提出的对策也要求有经验性依据，需要与“通过系统研究能够获得的最佳外部证据的结合”。循证社会政策的这一特点，对于中国社会政策研究方法传统的影响更是颠覆性的。