社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用——一种基础—服务型社会治理

我国进入社会快速转型的新时期、新阶段后，经济增长取得了较好成绩，人民生活特别是基本民生得到了一定改善，但是经济社会持续发展也遇到新的问题。中共中央十六届六中全会在构建和谐社会的总部署中对发展社会工作强化公共服务和社会管理给予的高度重视就反映了新的期待。近年来，政府十分关注社会管理，并期望社会工作能在其中发挥协同作用，十八届三中全会创新性地提出社会治理的治国思路，社会工作必须在新的框架下找准自己服务社会、参与创新社会治理的介入点，本文在这方面做一些初步分析。

一、从社会管理走向社会治理中的社会工作

01从社会管理走向社会治理是治国理念的重要发展

对社会管理一直有不同的理解：它被理解为维稳的代名词和社会参与管理。前一种理解是强势政府的主张，即认为政府的主要职能是对社会的管理。在征地、拆迁、失业、下岗所导致的群体性事件和恶性事件突发多发的情况下，政府的首要职能就是对这些事件的强有力控制和平息，以保障社会稳定。

但是这只是一种治标的、甚至是基于政绩目标的理解。把社会管理视为社会参与管理是一种多元的、民主的、并带有治本追求的理解。这里所说的社会既包括人民团体、也包括社会组织甚至广大民众。于是，社会管理就是相关各方共同参与的管理，其管理方式既包括强制、约束，也包括通过解决有诉求、有困难群体的问题而保持稳定，这就是服务。

当然，即使如此，社会治理与社会管理也不是两个完全不同的概念，它们都是政府面对复杂的社会问题的反应措施，都是维护、实现社会秩序和社会稳定的措施。

二者不同的是解决问题的着眼点不同，解决问题的思路和方法不同，社会治理更符合现代民主国家的惯常做法。因此可以说，社会治理是社会管理的发展和“升级版”，它是与现代国家制度和现代治理方式是连在一起的。

从社会管理向社会治理转变中社会工作地位的变化

在强力管理模式下，以服务困难群体、弱势群体为直接目标的社会工作几乎没有发挥作用的空间，因为社会管理者的强力控制与社会工作的服务观是比较对立的。

可以看到某些地方政府拉着社会工作者去维稳，政府用维稳的“成果”来考核社会工作机构，社会工作成了政府维稳的工具，社会工作者不可能用自己的专业方法去从事服务，社会工作被异化。据说某负责社会建设的官员向负责维稳（社会管理）的上级介绍社会工作在社会管理中的作用，后者基本不理解、不知所云。

在第二种理解下，社会管理被认为是社会参与的管理，这样社会工作作为社会力量的组成部分，其基本角色是协同。这里的协同是指对政府社会管理的协同（王思斌，2012a）。

在这里，管理是明确的目标，社会工作服务只是协同的手段。政府在社会管理中是主导者，社会工作只是次要的协助者、协同者，二者的地位明显不同的。当向社会治理模式转变时，由于社会治理强调多元主体、平等协商、合作共治，所以社会工作的角色和地位也会发生明显变化，社会工作在社会治理中的作用将会增强。

二、社会工作在创新社会治理体制中的地位

01社会治理的基本理念和逻辑结构

十八届三中全会对创新社会治理体制做了全面的阐述，包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等重要方面。由于社会治理涉及到多元责任主体和众多方面，各个主体的工作领域、内容和方法有不同，因此不同主体参与社会治理的内容、角度和方法也会有不同。

社会工作参与社会治理体系的建构与它的独特的价值观、工作领域和方法有关，与它的具有社会合法性的职能有关。社会工作是秉持助人自助的价值观、用科学的方法帮助有需要的、遭遇生活困境的人士，解决其基本生存问题、调适其与环境的关系、促进社会正义和社会进步。

从社会工作本质与社会治理体制建设相契合的角度来分析问题，构建社会治理体制可以有理念和治术之分。

所谓理念是指创新社会治理体制被看成是一种理念上的重要变化，是不同于传统社会管理的新思想、新理念。所谓治术就是把创新社会治理看作是社会管理技术和手段的变化。

社会工作能对社会治理做出的另一个贡献是它的社会倡导或政策倡导的功能。社会工作在本质上是改良主义的，它希望通过解决困难群体、弱势群体的问题而避免各种社会风险和危机的发生，这里表现的是人本主义和人道主义的关怀。

03社会工作的基础—服务型治理

在社会治理体制中，社会工作所从事的是基础—服务型治理。它有如下基本特点：

第一，社会工作主要通过提供服务来参与社会治理。社会工作的天职是为困难群体、弱势群体和其他有需要的群体提供福利务。不管是物质性的服务，还是促进人际关系的改善和心理辅导，都有利于服务对象走出困境、融入社会、增强社会内聚力、减少社会矛盾和冲突。

第二，社会工作是面对社会基层的服务。社会工作服务的基本对象是最基层的民众，是社会中的困难群体、弱势群体、特殊群体，在某种程度上他们也是利益被伤害的主要群体。社会工作服务可以向他们施以援手，解决困难、反映诉求、促进社会问题的解决。

第三，社会工作要解决的是基本民生问题。现阶段我国的社会矛盾众多，但基本民生一直是最受社会关注的问题。城乡贫困者、失依老人和儿童、失业下岗人员、残疾人和精神障碍者、失地农民和农村留守人员等群体遇到的主要问题还是基本生活问题，社会工作的职能就是协助政府更有效地解决这些民生问题，稳定他们的生活，也稳定社会秩序。

第四，社会工作力图在深层次上解决社会问题。治标不治本是人们对传统社会管理的主要批评，服务上的表面化和形式化则是对政绩冲动的政府服务的概括和质疑。社会工作的服务是深入的、综合性的，它既关注介入的结果又关注介入过程中人的改变，社会工作所追求的是深刻的改变，追求的是改变效果的稳定性和持续性。

三、结语：走向社会善治

本文阐述了从传统的、维稳取向的社会管理向社会治理转变的合理性，从社会工作的角度对社会治理体制的逻辑结构进行分析，指出了社会工作在建构现代社会治理体制中的重要作用，阐述了社会工作参与社会治理的主要层面，说明了社会工作参与社会治理的基础性、服务性特点，并将这种治理概括为基础—服务型治理。

另一方面，社会工作群体必须增强自己参与社会治理的能力。虽然我们把社会治理的范围拓展到公共服务和社会服务，但是社会服务和社会工作毕竟不是社会治理。社会治理强调协商共治社会工作则强调服务，二者之间还是有差异的。本文将政府治理、社会组织参与治理、广大民众参与联系起来，把社会治理体制看作一个系统，这样社会组织（包括社会工作机构和群体）就有了自己的地位。从现实来看，社会工作群体必须增强自己参与社会治理的能力，与政府建立良好的治理关系，增强自己提供有效社会服务、建构良性社会秩序的能力，这样才能更有力地促进社会治理和善治。